1 Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit
2 Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen
2.2.1 Einzelwirtschaftliche Verfahren
2.2.2 Gesamtwirtschaftliche Verfahren
2.3.1 Kostenvergleichsrechnung
2.3.2 Barwertmethode
2.3.3 Kosten-Nutzen-Analyse
2.4.1 Nutzwertanalyse
2.4.2 Risikoanalyse für Öffentlich-Private-Partnerschaften (ÖPP/PPP)
2.4.3 Sensitivitätsanalyse
2.5 Phasen der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung
Die Ausrichtung jeglichen Verwaltungshandelns nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit soll die bestmögliche Nutzung von Ressourcen bewirken.
Nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit ist die günstigste Relation zwischen dem verfolgten Zweck und den einzusetzenden Mitteln (Ressourcen) anzustreben.
Die günstigste Zweck-Mittel-Relation besteht darin, dass entweder
Unter Berücksichtigung von § 6 LHO steht der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit in seiner Ausprägung als Sparsamkeitsprinzip im Vordergrund.
Zur Durchführung einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung gehört auch eine Aufgabenkritik. Hierzu ist es notwendig zu prüfen:
Diese Verpflichtung gilt sinngemäß auch für die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben durch Dritte (vgl. §§ 23/44, 26, 105 LHO).
Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen liefern Entscheidungsgrundlagen zur Umsetzung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Sie sind in der Planungsphase und als Instrument der Erfolgskontrolle während und nach der Durchführung von Maßnahmen einzusetzen.
Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind somit durchzuführen
Die Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind von der Organisationseinheit durchzuführen, die die Maßnahme verantwortet. Das Ergebnis der Untersuchung ist zu vermerken und zu den Akten zu nehmen. Die Organisationseinheit kann sich in begründeten Ausnahmefällen Dritter bedienen.
Bei Baumaßnahmen, größeren Beschaffungen und großen Entwicklungsvorhaben gehören auch Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen zu den Unterlagen gemäß § 24 LHO.
Bedarf es vor der Planung und Durchführung einer Maßnahme einer gesonderten Gremienbefassung (hierzu gehören insbesondere Befassungen von parlamentarischen Ausschüssen, Deputationen), ist der Vorlage eine Übersicht zu der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung (WU-Übersicht, Anlage 3) in der Planungsphase beizufügen.
Für Maßnahmen ohne oder mit zu vernachlässigenden gesamtwirtschaftlichen Nutzen und Kosten ist grundsätzlich als finanzmathematische Methode der Investitionsrechnung die Barwertmethode zu verwenden. In begründeten Ausnahmefällen kann auch die Rentabilitätsrechnung bzw. Kostenvergleichsrechnung verwandt werden.
Bei Maßnahmen unter 5.000 Euro sind z. B. Angebotsvergleiche (vgl. § 55 LHO) als angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchung anzusehen.
Für die Darstellung von nichtmonetären Effekten kann ergänzend die Nutzwertanalyse als Instrument genutzt werden. Liegen die Ergebnisse der einzelnen Alternativen nah beieinander ist ergänzend eine Sensitivitätsanalyse durchzuführen. Für Maßnahmen, die durch Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP/PPP) umgesetzt werden sollen, sind gesonderte Untersuchungen durchzuführen (siehe 2.4.2). Im kommunalen Straßen- und Brückenbau gelten spezielle Vorschriften.
Die Wirtschaftlichkeit ist durch eine Untersuchung nach der Anleitung für die Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen in der bremischen Verwaltung (siehe Anlage 1) nachzuweisen.
Sind gesamtwirtschaftliche Auswirkungen (regionale Einkommenserhöhung, Neuschaffung oder Sicherung von Arbeitsplätzen, Erhöhung von Steuereinnahmen) wesentliches Element einer Maßnahme, sind gesamtwirtschaftliche Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen gemäß der "Anleitung für die Bewertung gesamtwirtschaftlicher Auswirkungen" (Anlage 2) durchzuführen. Einzelmaßnahmen sind einer gesonderten regionalwirtschaftlichen Bewertung nur zu unterziehen, wenn sie nicht vollständig einer geplanten oder bestehenden übergeordneten Gesamtmaßnahme zuzuordnen sind, für die eine gesamtwirtschaftliche Bewertung vorliegt. Doppelte Berücksichtigungen von gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen sind auszuschließen.
Bei der Berechnung von fiskalischen Effekten sind die Ergebnisse sowohl vor als auch nach dem bundesstaatlichen Finanzausgleich auszuweisen. Berechnungsgrundlagen sind plausibel darzulegen und soweit möglich an vergleichbaren Referenzwerten / -projekten auszurichten.
Sofern nicht quantifizierbare Zielsetzungen für die Begründung einer Maßnahme heran gezogen werden sollen (Imageeffekte, Komplementärcharakter, Realisierung eines Alleinstellungsmerkmals, fachpolitischer Schwerpunkt, gesetzliche Verpflichtungen, externe Mitfinanzierung, etc.), sind diese in den Gremienvorlagen neben den Ergebnissen der WU separat darzustellen.
Vorlagen sind hinsichtlich fiskalischer Effekte vor der Befassung in den Gremien mit der Senatorin für Finanzen abzustimmen.
Bei Tiefbaumaßnahmen (ÖPNV, SPNV bzw. Straßen mit überregionaler Netzfunktion) ist gemäß Anlage 2, Punkt 3 bzw. Punkt 4 zu verfahren.
Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sollen angemessen sein. Bei der Auswahl der angemessenen Untersuchungsmethode sind vor allem zu berücksichtigen:
Die folgenden Methoden der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung werden in Anlage 1 ausführlicher beschrieben.
Im statischen Verfahren einer Kostenvergleichsrechnung werden die Kosten der alternativen Lösungsvorschläge miteinander verglichen und die kostengünstigste Alternative bestimmt. Die Kostenvergleichsrechnung setzt voraus, dass die untersuchten Alternativen leistungsgleich sind. Dabei sind grundsätzlich die Kosten je Zeitabschnitt (z.B. Kalenderjahr) oder die Kosten je Leistungseinheit (z.B. pro Vorgang) zum Vergleich heranzuziehen.
Bei mehrjährigen Maßnahmen mit finanzieller Bedeutung ist die Kostenvergleichsrechnung unangemessen. Um eine Vergleichbarkeit von Maßnahmen, die unterschiedliche Termine für Zahlungen enthalten (z.B. Vergleich zwischen Kauf, Miete oder Leasing), herzustellen, ist es erforderlich, den Wert der Zahlungen zu einem einheitlichen Zeitpunkt (in der Regel der Beginn oder der Fertigstellung der Maßnahme) zu ermitteln. Mit dem dynamischen Verfahren der Barwertmethode werden die mit der Maßnahme verbundenen Ein- und Auszahlungen auf einen einheitlichen Zeitpunkt abgezinst. Die Notwendigkeit der Abzinsung ergibt sich daraus, dass ein bestimmter Geldbetrag, der heute ertragbringend angelegt, in einem zukünftigen Zeitpunkt zumindest nominell an Wert gewonnen haben wird und umgekehrt ein bestimmter Betrag, der in der Zukunft fällig wird, auf heute bezogen mit einem geringeren Wert zu berücksichtigen ist.
Die Kosten-Nutzen-Analyse ist das umfassendste Verfahren zur Wirtschaftlichkeitsuntersuchung. Sie ist vorzunehmen, wenn alle positiven wie negativen Wirkungen von Maßnahmen mit erheblicher finanzieller Bedeutung (z.B. bei großen Verkehrsinfrastruktur- oder Wirtschaftsförderungsmaßnahmen) in Ansatz zu bringen sind, unabhängig davon, wo und bei wem sie anfallen (gesamtwirtschaftliche/ volkswirtschaftliche Betrachtung). Die Kosten-Nutzen-Analyse soll helfen, die Vor- und Nachteile staatlicher Maßnahmen auch unter Einbeziehung der gesellschaftlichen Wirkungen möglichst genau zu berechnen. Es werden alle direkten und indirekten Kosten und Nutzen der Maßnahmen erfasst. Bewertet werden aber nur die monetär erfassbaren Kosten und Nutzen (in der Regel nach der Barwertmethode); die nicht monetär bewertbaren Vor- und Nachteile werden bei dieser Methode verbal beschrieben.
Die Nutzwertanalyse ergänzt eine monetäre Bewertung der Maßnahmen, wenn Alternativen in erheblichem Umfang nach qualitativen Kriterien zu bewerten sind. Bei dieser Methode werden die in Geld nicht erfassbaren Kriterien entsprechend ihrer Bedeutung gewichtet und mit Punkten bewertet.
Sollten Beschaffungen im Rahmen von ÖPP/PPP geplant sein, sind folgende Punkte zu beachten:
Wenn die Datenlage keine ausreichend sicheren Annahmen zulässt, sind alternative Berechnungen mit den jeweils schlechtesten, den wahrscheinlichsten und den günstigsten Annahmen zur Risikoabwägung durchzuführen. Mit diesen Sensitivitätsanalysen wird untersucht, wie stabil eine gefundene optimale Lösung (z.B. für ein Investitions- und Finanzierungsprogramm) bei Veränderungen der gewählten Annahmen ist.
Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen in der Planungsphase bilden die Grundlage für die begleitenden und abschließenden Erfolgskontrollen. Ist das angestrebte Ziel nach dem Ergebnis der Ermittlungen oder aus finanziellen Gründen nicht in vollem Umfang zu verwirklichen, so ist zu prüfen, ob das erreichbare Teilziel den Einsatz von Mitteln überhaupt rechtfertigt oder ob die geplante Maßnahme besser zu einem späteren Zeitpunkt durchgeführt werden sollte.
Besteht für den Erwerb oder die Nutzung von Vermögensgegenständen eine Wahlmöglichkeit zwischen Kauf-, Miet-, Leasing-, Mietkauf- und ähnlichen Verträgen, so ist vor dem Vertragsabschluss zu prüfen, welche Vertragsart für Verwaltungshandeln am wirtschaftlichsten ist; ein Mangel an Haushaltsmitteln für den Erwerb durch Kauf reicht als Rechtfertigungsgrund für die Begründung von Dauerschuldverhältnissen nicht aus. Bei der Ausübung der Wahlmöglichkeit ist zu berücksichtigen, dass Leasingverträge hinsichtlich ihrer Wirtschaftlichkeit im Einzelfall einer besonders eingehenden Prüfung bedürfen.
In Fällen von finanzieller Bedeutung sind auch die Folgen auf die Einnahmen der Gebietskörperschaften einzubeziehen.
Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen in der Planungsphase müssen mindestens zu folgenden Teilaspekten Aussagen enthalten:
Die Erfolgskontrolle ist ein systematisches Prüfungsverfahren. Sie dient dazu, während der Durchführung (begleitende Erfolgskontrolle) und nach Abschluss (abschließende Erfolgskontrolle) einer Maßnahme ausgehend von der Planung festzustellen, ob
Bei Maßnahmen, die sich über mehr als zwei Jahre erstrecken, und in sonstigen geeigneten Fällen sind nach individuell festzulegenden Laufzeiten oder zu Zeitpunkten, an denen abgrenzbare Ergebnisse oder Teilrealisierungen einer Maßnahme zu erwarten sind, begleitende Erfolgskontrollen durchzuführen. Sie liefern vor dem Hintergrund zwischenzeitlich eingetretener ökonomischer, gesellschaftlicher und technischer Veränderungen die notwendigen Informationen für die Entscheidung, ob und wie die Maßnahme fortgeführt werden soll.
Neben der begleitenden Erfolgskontrolle steht die laufende Beobachtung. Sie ist eine fortlaufende gezielte Sammlung und Auswertung von Hinweisen und Daten zur ergänzenden Beurteilung der Entwicklung einer Maßnahme.
Alle Maßnahmen sind nach ihrer Beendigung einer abschließenden Erfolgskontrolle zur Überprüfung des erreichten Ergebnisses zu unterziehen.
Methodisch besteht zwischen begleitender und abschließender Erfolgskontrolle kein Unterschied. Die Erfolgskontrolle umfasst grundsätzlich folgende Untersuchungen:
Erfolgskontrollen sind auch durchzuführen, wenn die Berechnungen oder die Dokumentation in der Planungsphase unzureichend waren. In diesem Fall sind die benötigten Informationen nachträglich zu beschaffen.
Über die Ergebnisse der Erfolgskontrollen gemäß der WU-Übersicht (Anlage 3) sind die genehmigenden Gremien zeitnah zu unterrichten.
Auf die Rahmenrichtlinien zur Einführung der Kosten- und Leistungsrechnung (Haushaltsrecht der Freien Hansestadt Bremen - Band 2 -) wird hingewiesen.